Yhä suurempi osa palveluistamme tuotetaan laajoissa kuntayhtymissä. Miksi ne ovat omistajapolitiikan painajaisia? Ari Heikkisellä ja Katri Sarlundilla on pitkä kokemus kuntayhtymistä ja niiden laimennetusta demokratiasta.
Välttämättömistä palveluistamme entistä suurempi osa järjestetään kuntayhtymissä. On luonnollista, että vaativissa tehtävissä lyödään hynttyitä yhteen: maankäytön, liikenteen ja asumisen suunnittelu, joukkoliikenne, ammatillinen koulutus, erikoissairaanhoito ja jätehuolto ovat hyviä esimerkkejä välttämättömistä palveluista, jotka on aivan oikein järjestää seudullisesti.
Palveluiden järjestäminen on yksinkertaisesti taloudellisesti ja toiminnallisesti paljon tehokkaampaa, kun niiden piirissä oleva väkimäärä kasvaa riittävän suureksi. Suomessa vain Helsinki on riittävän suuri yksikkö yksin – eikä sekään oikein riitä, mistä on osoituksena Helsingin halu kasvaa edelleen liittymällä vastentahtoisten naapuriensa kanssa yhteen.
Suuren yksikön tuomiin skaalaetuihin uskotaan muissakin keskuskaupungeissa. Seuraavaksi suurimmat keskuskaupunkimme Tampere, Turku ja Oulu olisivat kaikki valmiita laajoihin kuntaliitoksiin, jos vain saisivat houkuteltua pienet naapurinsa kimppaan. Oulussa toki on meneillään viiden kunnan yhdistyminen, ja Oulussa olisi valmiuksia ottaa neuvotteluihin vielä lisääkin seudun kuntia, mutta naapurit pyristelevät vastaan. Kaikilla näillä seuduilla kyse on samasta ilmiöstä: suuren ja vahvan keskuskaupungin elinvoimasta ammentavat pienemmät naapurit porskuttavat veroparatiiseina ja houkuttelevat edullisella väljällä asumisella keskuskaupungista parhaat veronmaksajat muuttamaan alueelleen.
Nämä samat pienet vauraat naapurit kuitenkin tarvitsevat keskuskaupunkia, kun keskeisiä palveluja järjestetään. Monessa tapauksessa ne voivat keskenään liittoutumalla jopa viedä keskuskaupunkia kuin pässiä narussa, koska kuntayhtymässä on käytössä suurimman kaupungin kohdalla äänileikkuri: jos väkiluku määräisi kunkin kunnan äänivallan kuntayhtymässä, keskuskaupunki voisivat monessa tapauksessa sanella päätökset. No, sellaisilla ehdoilla kuntayhtymää ei olisi lainkaan saatu kasaan.
Kansanvallan irvikuvaksi kuntayhtymien hallinnon tekee se, että niiden hallituksissa valtaa käyttävät kuntien edustajat, jotka eivät kaikki ole olleet edes ehdolla kunnallisvaaleissa. Ja vaikka olisivat olleetkin ehdolla, eivät välttämättä ole niissä pärjänneet – tiedän tämän kokemuksesta, sillä olen itsekin ollut sellainen! Kun nämä todellista valtaa kuntayhtymässä käyttävät piirisatraapit eivät joudu vaaleissa testaamaan omaa luottamustaan, kansanvalta muuttuu välilliseksi. Helsingin kaupunginvaltuuston puheenjohtaja Minerva Krohn on kutsunut sitä homeopaattiseksi demokratiaksi.
Homeopatia on vaihtoehtoinen hoitomuoto, jossa lääkettä laimennetaan loputtomasti ja lopulta alkuperäistä lääkeainetta on tuskin ollenkaan. Tällainen laimennettu demokratia tai pikemminkin laimennetun demokratian verkko rakentuu eri kuntayhtymistä, osakeyhtiöistä, säätiöistä, neuvottelukunnista ja muista usein vähän epävirallisistakin kuntien välisistä yhteistyöelimistä. Valtuuston ja valtuutettujen käsissä muodollisesti oleva valta laimentuu tässä verkossa olemattomiin, minkä seurauksena asiat näyttävät tapahtuvan vääjäämättömästi, ilman että valtuutetuilla on mahdollisuutta ohjata menoa.
Näen kaksi ratkaisuvaihtoehtoa kansanvallan palauttamiseksi tähän kunnallisten palvelujen verkkoon: seudulliset kuntaliitokset tai suorat vaalit seudullisiin tai maakunnallisiin kuntayhtymiin. Kiihkeissä keskusteluissa kuntarakenteen uudistamisesta tuntuu välillä siltä kuin homman fokus olisi kateissa: ensisijaista ei pitäisi olla se, mikä vaakuna palveluista vastaavalla elimellä on, kunhan se on kansanvaltaisesti hallittu. Poliittista valtaa käyttävien tulee olla omilla kasvoillaan vastaamassa vaaleissa – ja tultava valituiksi.
Ari Heikkinen
Näkökulma Varsinais-Suomesta: Hyvä on toisen housuilla tuleen istua
Kuntayhtymät ovat omistajapolitiikan painajaisia. Hankalampia ovat oikeastaan vain säätiöt. Kuntayhtymiä ohjataan välillisen demokratian keinoin: kuntalaiset valitsevat kunnanvaltuustot, jotka valitsevat kuntayhtymävaltuustot, jotka valitsevat kuntayhtymän hallituksen. Kunnanvaltuustoilla on vaalien kautta suora vastuu kunnan toiminnasta ja taloudesta. Kuntayhtymävaltuustot valittavat tuntevansa itsensä kumileimasimiksi, sitten päättävät mitä päätettäväksi on valmisteltu ja lähettävät laskun omistajilleen. Mielenkiintoista, kun tietää, että useimmiten näissä valtuustoissa istuu samoja ihmisiä.
Suuret kuntayhtymät ovat niin laajoja, että omistajien kesken on hankala löytää yhteistä näkemystä vaikeissa asioissa. Varsinais-Suomessa nykymuotoisen maakuntademokratian huipentuma on, kun sata toisilleen melko vierasta maakuntavaltuutettua istuu kahdesti vuodessa muutaman tunnin kokouksessa. Keskustelu on juuri niin linjaa vetävää kuin asetelmasta voi päätellä. Maakuntahallituksessa valtaa pääsee käyttämään, mutta näkökulmaksi asettuu maakunnan näkökulma. Esimerkiksi pienkuntavaltaisessa Varsinais-Suomessa on 28 kuntaa ja sen maakuntahallituksessa 19 varsinaista jäsentä. Heistä kuusi on turkulaisia. Turkulaisia on maakunnan asukkaista yli 38 prosenttia. Turkulaiset ovat lievästi aliedustettuina, mutta monen kunnan edustus puuttuu pöydän ympäriltä tykkänään.
Monet kuntayhtymät muodostuvat hyvin erikokoisista kunnista. Suurimpien omistajien äänivaltaa on leikattava radikaalisti äänileikkurilla, jotta ylipäätään saadaan kuntayhtymä syntymään. Äänileikkurin vuoksi suurille omistajakunnille lankeaa lähinnä maksajan rooli. Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin valtuustossa on 29 kunnan sekä Turun yliopiston edustus, yhteensä 75 edustajaa. Näistä Turun edustajia on viisi (6,7 %). Sairaanhoitopiirin lähes puolen miljardin euron menoista Turku maksaa kuitenkin melkein kolmanneksen, vaikka kaupungilla on omassakin organisaatiossaan melko laajaa peruserikoissairaanhoitoa kustannusten hillitsemiseksi.
Tällaisessa rakenteessa tarvitaan vahvaa kuntien yhteistä omistajapolitiikkaa ja liittoutumista, jotta omistajaohjaus toimisi tehokkaasti. Omistajaohjaus ei kuitenkaan ole ollut kuntien vahvimpia puolia. Osakeyhtiöitä parjataan demokratiavajeesta, mutta osakeyhtiölain puitteissa tapahtuva ohjaus on selvää. Omistaja säätelee konserniyhtiöiden toimintaa konserniohjein ja omistajapoliittisin linjauksin. Jos toiminta ei tyydytä enemmistöomistajaa tai omistajien enemmistöä, voi yhtiökokous vaihtaa hallituksen, joka tarvittaessa vaihtaa toimitusjohtajan. Selkeää, mutta vaatii kunnallispoliittista selkärankaa. Lisävaikeutta syntyy, jos yhtiöiden hallitukset on miehitetty oman kunnanvaltuuston napahenkilöillä.
Sairaanhoitopiirin maksajakunnan olo on kuin harakalla tervatulla katolla: tekee mitä tekee, rahaa tarvitaan lisää. Perussääntö on, että vuosibudjetin kasvuprosentti kuntayhtymissä on aina suurempi kuin kunnan omassa talousarviossa. Kunnat antavat talousarvioluonnoksesta lausunnon, jossa ne vaativat pienempää menojen kasvua. Kuntayhtymän valtuusto päättää toisin.
Maksut sairaanhoitopiirille nousevat, jos palveluiden käyttö nousee. Jos kunta tehostaa omaa palvelutoimintaa ja vähentää sairaanhoitopiirin palveluiden käyttöä, piirin yksikköhinnat nousevat, sillä jotenkin kuntayhtymän talous on tasapainotettava. Lopputulema on, että kunnat tinkivät omista terveys- ja sosiaalimenoistaan rahoittaakseen sairaanhoitopiirin suurempaa menokasvua. Usein raha tiristetään ennaltaehkäisevistä menoista ja kehittämistoimista, koska kaikki muu on lain kirjaimen pakottamaa.
Kunnanvaltuustosta tarkasteltuna tuntuu joskus siltä, että kuntayhtymissä rakennetaan vahvoista professioista käsin parasta mahdollista maailmaa. Varsinais-Suomessa hyvä huono esimerkki on ollut liikelaitosmuotoisen päivystyksen rakentaminen sairaanhoitopiirin uuteen sairaalaan. Tavoite on ollut hyvä, mutta nyt kustannusten pelätään karkaavan taivaisiin. Uudesta päivystyksestä on varmaankin tulossa paras mahdollinen, mutta kuka kuittaa laskut ja millä rahoilla? Toinen huonon kommunikaation esimerkki on it-järjestelmien ikuinen yhteensopimattomuus. Ongelmat haittaavat edelleen kuntien ja sairaanhoitopiirien arkityötä ympäri maata. On vaikea ymmärtää, miksi.
Dramaattisin varsinaissuomalainen esimerkki omistajaohjauksen ja kommunikaation ongelmista sairaanhoitopiirin ja suurimman maksajakunnan välillä löytyy uudisrakennusinvestoinneista. Turun kaupungin johto luki vuonna 2006 sanomalehdestä, että sairaanhoitopiiri on ryhtymässä noin 200 miljoonan euron uusinvestointeihin. Pari vuotta aiemmin oli puhuttu 85 miljoonan investointitarpeesta. Todellisuudessa jo tehtyjen ja vielä tekemättömien investointien kokonaismäärä tullee olemaan 400 miljoonan euron paikkeilla.
Sittemmin kommunikaatiota kaupungin ja sairaanhoitopiirin välillä on parannettu, ja yhteistyö toimii monissa asioissa hyvin. Mutta vieläkään Turun kaupunki ei tietääkseni ole saanut sairaanhoitopiiriltä täsmällistä investointisuunnitelmaa jäljellä olevista investoinneista tai arviota uusinvestointien vaikutuksesta vuotuisiin käyttökuluihin. Maksajat ovat toki tiedossa.
Katri Sarlund